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縣市合併如果缺乏周全配套，將造成僅對「富都」有利，無助「窮縣」發展的現象。而如何對這種狀況提出興革與改善，正考驗中央與地方領導者的智慧與能力。
今（2010）年底五都選舉之後，台灣的行政區域劃分與國土空間結構，將會出現嶄新格局。原有的2省（台灣省、福建省）、2直轄市（台北市、高雄市）及16縣5市，即將重新整併為「5都14縣3市」及7個區域生活圈（北北基宜、桃竹苗、中彰投、雲嘉南、高屏、花東、澎金馬）。
其實，這波縣市合併、改制直轄市，只是馬政府「3都15縣」政策推動的初步成果，後續尚有若干都會區的縣市合併與升格改制直轄市，將會被持續地擴大實施，包括：台北市與新北市、基隆市、新竹縣市，及嘉義縣市，依然存在都會區內縣市合併的潛在需求；另外，桃園縣因人口已超過200萬，也將依法「準用」直轄市之相關規定。
五都格局擴大城鄉失衡
眾所皆知，這波縣市爭相合併且要求升格改制為直轄市，其主要關鍵乃在於積極爭取更多地方財政與公共建設的資源分配，各縣市都唯恐在垂直府際互動與水平府際競爭的過程中，未被公平對待，因而淪落到「被邊緣化」的困境與危機。
其中，廣受各界矚目的是，每年中央統籌分配稅款的分配比率與人均金額，因將直轄市與縣市劃分成兩個不同的群組，而且前者分配比率與金額皆遠高於後者，導致每個縣市都希望改制為直轄市；或者，至少能與直轄市平起平坐，獲得相對公平、合理的財政資源，扭轉中央政府長期獨厚北、高兩大都市的體制缺失。
具體來說，依據現行中央統籌分配稅款分配辦法規定，兩個直轄市分配比率高達43％，另23個縣市僅分配39％，二者顯有天壤之別；至於明年，分配比率則改為5個直轄市分配61％，16個縣市分配24％，表面上差距似乎略有縮小，但所謂「富都vs.窮縣」財政結構的實存問題，其實並沒有根本解決。
甚至，就「相對剝奪感」的心理而言，大多數「窮縣」（非五都縣市）因未能如台北縣、台中縣市、台南縣市、高雄縣一樣，升格改制為直轄市，其未來地方自治的角色與功能，恐面臨更邊緣化的城鄉失衡窘況。這種貧富兩極發展的體制運作缺失，勢必引發諸多府際關係的紛爭與衝突，理應積極重視並且適當因應治理。
縣市合併的理想與現實
馬政府推動「3都15縣」政策，其目標主要在於：透過都會區的縣市合併，希望藉此能對外提升城市的國際競爭力，對內消除跨域行政的運作障礙。要之，經由縣市轄區合併，大幅增加人口規模與土地面積，形成大台北市、大台中市、大高雄市等3個具國際能見度的都會城市；除此之外，尚有新竹縣市、嘉義縣市、台南縣市等3個較小都會區，則維持「縣」之名稱。
不過，這種原初構想，已因台北縣單獨改制直轄市（新北市），及台南縣市合併改制直轄市，變成五都格局。另一方面，縣市合併對內將都會區相鄰地方自治團體重新統整，包括：縣市政府合併、鄉鎮改制為區，應可避免因本位主義而各自為政，影響都會區整體發展。
舉例來說，在縣市合併前，台中市只有人口107萬，土地面積163平方公里，不但遲遲無法升格為台灣第3個直轄市，更遑論蛻變成海峽兩岸、甚至東亞區域的一個新興國際城市。
台中縣市合併之後，人口數增至263萬（2.5倍），土地面積更擴充為2,215平方公里（13.5倍），整體城市規模明顯大幅提升。對內整合方面，一個國際城市特別重視對外窗口，亦即應擁有便捷的陸海空港，目前台中高鐵站（烏日）、台中港（梧棲）、台中國際機場（大雅），都在台中縣境內，唯有透過縣市轄區合併，不論在交通建設或產業行銷等各面向，大台中市方能進行全盤規劃，並且按部就班落實執行，藉以有效提升都會區的國際競爭力。
但回歸現實層面，縣市合併如果缺乏周全配套，也有可能惡化城鄉失衡，亦即，僅對「富都」有利，無助「窮縣」發展。
首先，乃是都會內的重城輕鄉，其次則為核心城市與相鄰縣市的各自為政。前者可從「同心圓」的城市擴張觀點出發，縣市合併可能僅對核心城市及周邊鄉鎮（例如：台中市與台中縣的大里市、太平市、潭子鄉、大雅鄉）之共同發展有利；反之，比較偏遠地區的鄉鎮（例如：和平鄉、新社鄉、后里鄉、霧峰鄉），可能會因直轄市建設經費配置，反而變成縣市合併過程的犧牲者。
後者可從「先裡後外」的府際競合角度觀察，縣市合併將衝擊核心城市與非合併縣之原有合作關係，例如：台中市與南投縣觀光聯盟、台中市與彰化縣農業合作，未來因台中縣市合併，產業網絡可能面臨重新整合，台中市之觀光與農業勢必將以台中縣為優先合作對象，間接導致彰化縣與南投縣更加「被邊緣化」。
區域合作與全觀型治理
其實，早在去年7月「五都格局」確定之初，行政院隨即提出「國土規劃與縣市改制」說明，內容特別強調：「3都」乃是以台北、台中、高雄三大城市為核心所形成的都會生活圈，至於「15縣」強調的是，各具發展特色之地方治理；「3都15縣」的意義在於提升國家競爭力與區域均衡發展，而不在於直轄市的數目，或是縣市合併後的總數多寡；而行政院未來落實「3都15縣」的策略，將以漸進方式推動台灣北、中、南三大生活圈的整體發展，並且以政策工具鼓勵地方政府發展特色、進行跨縣市的區域治理。
行政院核定台北縣改制「新北市」，與台北市形成雙核心都會區，並朝向北北基宜的區域發展努力；台中縣與台中市合併為「台中市」，作為帶動中彰投區域發展的關鍵城市；高雄縣與高雄市也應整合為「高雄市」，同時肩負起帶動屏東縣共同發展的任務；台南縣與台南市亦宜合併為「台南市」，承繼台灣數百年歷史文化發展重鎮的角色，且帶動雲嘉南地區的整體發展。
除這五個直轄市外，桃園縣可準用直轄市，惟其必須規劃整合桃竹苗地區科技研發及產業優勢，促進桃竹苗區域的整體發展。至於，花東地區及離島三縣，雖然未有直轄市帶動區域發展，但中央政府將主動研擬制定「花東地區發展條例」，並落實既有《離島建設條例》，積極照顧偏遠地區。
再者，今年初地方制度法最新修正，業已增訂區域合作相關條文，變革主軸有二：跨域事務不再由中央政府統籌指揮辦理，而是改由各該地方自治團體透過成立區域合作組織、訂定協議或行政契約等方式來協商辦理；對於縣市所提跨域建設計畫或合作事項，中央應優先給予補助或其他必要之協助。行政院經建會與研考會目前正積極彙整各區域之發展課題，並建構縣市合作之適當治理機制。
總之，對於扭轉「富都vs.窮縣」的結構困境，上述政策方針與法制規範已大致提出區域合作的平台與機制。至於是否及如何有效建構一個全觀型治理的推動模式，同時包括：組織架構、人力資源、合作方案、財政預算等相關面向之整體配套，正在考驗中央與地方領導者的智慧與能力。
未來，中央政府應將更多的政策規劃與執行權限持續下放給地方，中央統籌分配稅款與補助款應優先支應非五都縣市的財政需求，建立完善課責機制；至於，縣市政府則須提升治理能力、激發興革創意、累積社會資本、促成網絡合作、強化夥伴關係。
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