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60年來最好? 台美關係暗潮洶湧

賴怡忠    

美國對於馬政府在ECFA 協商過程中,都是在最後被告知的處境感到十分不滿。
馬政府時代的台美關係絕不是「60 年最好狀態」!因為從軍售、台美雙方互訪層級到雙邊經濟合作等,不僅沒有任何成果,而且更對馬政府不透明、不確定的兩岸與外交政策,感到非常不舒服。

2008馬英九上台後,以屈從中國的方式尋求改善兩岸關係,並認為這是使台美關係好轉的關鍵。


但當選近3 年後,雖然美國在台協會理事主席薄瑞光對馬英九是好話說盡,直言美國對現在的台海局勢十分滿意。但是除了這些口惠外,從軍售、台美雙方互訪層級到雙邊經濟合作等,都沒有看到任何成果,反而在兩次的美中峰會聲明連續出現對台灣傷害十分巨大的文字。看似平靜無波的台美關係,實際上是暗潮洶湧。


馬上台後言論 引起華府不悅


馬英九總統在不同場合一再宣稱,由於他的「兩岸高於外交」以及「外交休兵/ 活路外交」政策,台灣不再成為台海的麻煩製造者,而成為東亞的和平締造者,使得美國不再掛心台海,現在是60 年來台美關係最好的時機。馬總統的主張是否經得起考驗,回顧一下這3 年來台美關係的發展就可知道。


馬英九在2008 年3 月當選總統後,先是脫口說出有意在就任前訪問美國與日本。但由於事先並未與美、日等國協商過,導致這些國家陷入如果不主動邀訪形同拒絕民選總統的處境,引起華府的不快。


接著馬英九在就任前宣布其外交政策是「兩岸高於外交」,把台灣與中國的關係視為上位關係,以此規範台灣與其他國家的發展。此話一出後引起當時的美國國務卿萊斯利用接受華爾街日報專訪時提醒,台美關係有包括非兩岸關係的部分,意即不要將對中關係視為台美關係的全部。


再來在7 月報導傳出,時任國安會秘書長的蘇起對來訪美方人士季浩豐(Frank Januzzi,副總統拜登的首席外交幕僚)提到希望暫緩宣布對台軍售到北京奧運後,以免破壞兩岸復談及直航的氣氛。此一傳聞並為時任美國副助理國防部長辛恩(JamesShinn)在國會聽證會公開證實。前美國國防部長培里及前太平洋軍區司令普理赫都對此發展深表不安。


拒援與美牛案 美對馬生疑慮


而在2009 年時,雖然在2008 年10 月美國公布一批總值近65 億美金的對台軍售,但是8 項變成4 項半,黑鷹直升機、柴油潛艦的先期規劃、F-16C/D 不在名單中,同時愛國者三型飛彈數量也折半。


但2009 年影響台美關係兩個最大的事件,一是美國主動提供軍力救助莫拉克風災時,馬政府竟因擔心中國的反應而在第一時間予以拒絕,只有在收到中國救援的物資與款項後,才同意美軍馳援,但為時已晚。


第二件事是馬政府經過1 年多與美國的秘密協商後,決定開放美牛輸台。由於國人對於美牛的狂牛症疑慮未解,特別是原先協議同意輸台者包括蘊含高度狂牛症可能感染的牛隻內臟部分,引起朝野立委的重砲轟擊。蘇起以國際協議高於國內法律為由意圖強行通過但未果。其後雖然附上《食品衛生管理法」》修正的但書下通過美牛輸台,同時美國也認為美牛問題主要是立法院,特別是反對黨的反對所致,但是美國認為馬政府執行能力不夠,不是個有能力的政府,開始對馬政府信守國際承諾的能力與決心產生懷疑。同時馬政府原先計畫恢復的台美TIFA 機制也被延期,至今還沒看到恢復的時機。


第三件事是11 月歐巴馬首次訪問亞洲時,在中國與胡錦濤發表共同聲明時,不僅在聲明中提到的美國對中政策不包括台灣關係法,同時還把尊重中國主權與領土完整作為美中三公報的政治基礎,並在聲明中提到美國鼓勵兩岸進行包括政治在內的對話。這個聲明不僅綠營高度憂心,藍營學者也氣得跳腳。其後雖然美國在台協會理事主席薄瑞光解釋其尊重領土完整部份指的是西藏與新疆,但立即遭到中國國台辦的直接否認。


馬發言與軍售 連國內都譁然




馬政府宣稱與美關係良好,但美對台軍售至今仍未獲突破(圖為我欲向美方採購的黑鷹直升機)。(翻攝自維基百科)

2010 年一開始美國宣布64 億的對台軍售,但是F-16C/D 與潛艦評估案依然不在其中。中國對此依然氣得跳腳,還宣稱要懲罰賣武器給台灣的美國軍火商。但有趣的是,明明是馬政府向美國提出軍售要求,美方根據馬政府的清單進行評估後決定哪些可以賣。但中方的反應卻是集中在抨擊賣方的美國,對於提出清單的馬政府買方,卻沒有講任何一句話。

2010 在美中關係因中國網軍入侵谷歌事件、南韓天安艦遭北韓魚雷擊沉事件等出現爭端之際,馬英九在接受CNN 專訪時,提出決不會要求美國為台而戰,並宣稱這是表現台灣自我防衛決心。此話一出也是引起國內一陣譁然,認為馬英九的絕不說已經破壞了美國《台灣關係法》的對台防禦默契。而在10 月的美聯社專訪中,馬總統被一再質問是否在(一但)連任後會與中國展開政治協商時,由於沒有正面否認並,只是提出一連串的條件與前提,導致美聯社認為馬總統有易在連任後與中國進行政治對話。再度引起國內震撼。


而在2011 年時,先是美國國防部長蓋茲在訪中時脫口說出考慮逐步降低對台軍售,接著在歐胡會發表第二度的美中共同聲明時,其對台文字又基本上把2009 年的文字照抄一遍。雖然有關主權與領土完整的敘述與對台關係在文字的空間位置上有所區隔,但從文意來看,2011 與2009 年聲明的對台部分是看不出差異的。


從以上可知,馬當選這三年來的台美關係,除了兩個不完全,總合在129 億美元左右的軍售案外,美國對台灣提出就任前訪問華府、暫緩對台軍售等發言感到吃驚,也不同意馬政府「兩岸高於外交」的政策,後來還在美中共同聲明中提到尊重主權與領土完整是美中三公報的原則,以及美國防部長說出考慮逐步降低對台軍售等。更重要的是,就在馬政府宣稱兩岸關係十分良好之際,中國反而對美積極施壓勿使其軍售台灣,還兩次迫使美國與其發表形同承認台灣是中國一部分的共同聲明。請問能夠根據這樣的成績宣稱台美關係良好嗎?


馬的兩岸政策 美感到不舒服


事實上,美國對於馬政府抱怨連連。一位與美國情報與國務院關係密切的學者就在訪台時對部分學者私下表示,美國對於馬政府的兩岸政策感到其結果是不確定的(uncertain),過程是不透明的(untransparent),對於整個把美國排除在外的氣氛,是感到不舒服的(uncomfortable)。


美方的不滿持續累積,後來學者葛萊儀(Bonnie Glaser)公開指出,美國對於馬政府在WHA 參與以及ECFA 協商過程中,美國都是在最後被告知的處境十分不滿。馬政府是否因「兩岸高於外交」之故,因此刻意排除美國的角色目前無從得知,但葛萊儀的批評顯示美國政府對於馬不透明、不確定的兩岸與外交政策的不舒服感已經很高。


此外,日前維基解密也透露出,美國對於馬政府不重視高科技「出口管制export control」也感到不可思議。由於出口管制勢必會對於共產國家中國採取科技管制措施,因此是否因為會使科技輸中受到限制進而影響ECFA 的簽署,所以刻意不重視出口管制問題?


總而言之,這些發言可使我們發現,馬政府時代的台美關係絕不是其宣稱的「60 年最好狀態」。


鼓勵經政方面禁止軍事互信


由於馬政府改變了許多台美過去的戰略共識,美國對台政策也出現許多調整。最明顯的莫過於「六大保證」的形同具文。而仔細分析歐巴馬政府公開與私下的態度,可發現美國台海政策大致上可總結為:鼓勵兩岸經濟交流、要參與兩岸政治協商、嚴格不同意展開兩岸軍事互信。這是為何對於ECFA 美國會支持,即便自己根本不考慮與中國簽署FTA,同時拋出樂見兩岸展開包括政治在內的對話,但對於任何軍事互信的傳言都高度敏感。


但是美方態度與馬政府「先經濟、再軍事、最後政治」的兩岸協商順序有差異。在ECFA 簽署後牽動了兩岸「經中有政、易中有難」的政治對話過程後,馬政府面對中國壓力祭出「先談軍事互信」,但美國又劃出不同意兩岸軍事互信的紅線時,馬政府的內外壓力紛至沓來,會面臨同時被美中輪流打巴掌的局面。


更值得觀察的是,美國戰略社群不把馬政府的傾中政策視為穩定台海的要素,反而認為這是台灣被中併吞的必然發展,更有不少人主張美國應利用兩岸關係和緩之際順勢降低對台承諾,以便可在不傷害美國區域信用度與道德難題下完成放棄台灣之舉。


由於此發展是在美中戰略競爭白熱化,不是美中關係你儂我儂的時刻出現的,因此對台灣的戰略邊緣化影響更為凶險,根本不是馬政府吹噓的機會極大與威脅極小。台灣現在的處境十分危險,因為被中國併吞的末日鐘倒數計時,很可能在馬政府主政不到3 年內,就被北京正式提早啟動了!


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