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誰在害怕地價稅?(下)

玉山    


現行地價制處處可見政府非常害怕課徵地價稅,尤其是地方政府寧可舉債也不願意增收地價稅。地方政府為何害怕課徵地價稅?地方政府是因為一般民眾、大地主以及財團或資本家害怕地價稅,所以才不敢提高地價稅?或是政府向財團與大地主傾斜才不願意提高地價稅?或是為決策者本身利益才不敢增收地價稅?


二、誰在害怕課徵地價稅?
此問題之本質與19世紀末20世紀初,美國大地主與資本家因害怕亨利喬治思想,而結合媒體與學界,大力撻伐亨利喬治之單一地價稅主張可以說是一模一樣。亨利喬治出生於美國費城,是一位作家、政治家、經濟學家以及政治經濟學家。他最著名的作品是1879年出版之《進步與貧窮》,他認為土地是大自然之秉賦,土地應該是共同共有之財產,所以土地之經濟租應該歸社會全體所共享。

但是,他基於土地已私有化之現實,並不主張將土地收歸國有,他在《進步與貧窮》書中指出「雖然可將土地收歸國有,然後租給需要土地之私人團體,而達到土地共同共有之目的,但是此舉對於土地已經私有化之國家可能造成阻力與爭議而不易實現」,所以他所主張透過課徵地價稅方式回收土地經濟租,作為地方財政支出之用,或部分分配給平民做為退休金或是基本所得。雖然地價稅之課徵可能造成地價下跌,但亨利喬治認為不應該補償地主,此論點與解放奴隸不應對原奴隸主人給予補償之道理一樣。

喬治主張對土地課徵單一地價稅,他認為地價稅是有效(efficient)、公正(fair)、以及公平(equitable)之稅,它能提供足夠之稅入,所以其他較不公正與缺乏效率之稅可以減輕或甚至可以完全消除。

喬治主義於19世紀後期非常盛行,但對喬治主義之批判與阻擾也排山倒海而來。與亨利喬治同時期之馬克斯(Karl HeinrichMarx,1818年~1883年)擔心亨利喬治之單一稅思想對共產主義之實踐不利,因而批評亨利喬治:「整個事情是…單純地裝飾成社會主義,來挽救資本家之支配權力,…不是只要把地租交給政府,一切就沒事了」。亨利喬治與馬克斯兩人都在為爭取勞工權力而奮戰,但兩人所主張之手段不同,馬克斯主張無產階級革命,亨利喬治則主張透過地價稅進化。

除馬克斯及其信徒外,對亨利喬治之思想恐懼最深者是地主或資本家。地主或資本家深知地價稅不能轉嫁,它會侵蝕土地財富,讓土地財富縮水以及以土地累積財富之機會將減少,因此大為反對,後來媒體與經濟學者也加入反對行列。反對喬治思想者大聲疾呼:亨利喬治必須被停止(Henry George had to be stopped)。他們看出放任喬治思想繼續發揚下去,民眾會體認到社會正義(social justice)在現實社會中真的是可實現的,所以極力想阻止喬治思想之擴散(Gaffney,1994)。

Gaffney是一個從喬治主義觀點批判新古典經濟學之美國經濟學者,他在其《The Corruption ofEconomics》一書中批評新古典經濟學即是地主資助經濟學者所設計與發揚的,其目的是在轉移對喬治哲學之注意力。

歷史事件告訴我們其實是地主與資本家在害怕地價稅,而不是一般民眾,也不應該是為全民服務的政府,美國地方政府幸虧沒有那麼怕地價稅,換句話說是沒有那麼怕大地主與資本家,所以今日美國地方財政才能主要仰賴財產稅收入,地方之建設、服務與居民福祉也因而能有效提升。


在台灣誰在害怕地價稅?照道理也應該是大地主與財團或資本家最怕,然後才是一般民眾。就一般民眾而言,雖然自用住宅土地之稅率已夠優惠(0.2%),但地價稅基調高後,其地價稅負還是會增加,但如果地方政府能妥善規劃運用全體增收之地價稅,確保一般民眾於地價稅負增加後,所能獲得各種公共服務與社會照顧之效益遠大於其所付出之成本,則一般僅擁有自用住宅之民眾與無殼蝸牛相信將會贊成,因為對一般民眾而言,地價稅將會是一種利益稅(beneficial tax)而不是一種無謂之負擔。

當地價稅基逐步逼近市價時,地價稅將可做數倍之增加,以此增加之地價稅收作為地方建設、提供公共服務以及照顧弱勢用之經費,將綽綽有餘。

但對於擁有超過可享受優惠稅率土地之地主,尤其是大地主、財團或資本家、以及擁有大量土地財富之民選行政首長、官員與各級民意代表則會因地價稅負之增加,而使其土地財富年年受侵蝕,財富逐漸縮水,以及因為地價稅負之增加代表持有土地之成本提高,使得以囤積炒作土地或房地產攫取社會財富之機會大為降低;因此,擁有土地愈多者其害怕地價稅之程度越高。

換句話說,地方政府如果對增收地價稅方案有妥善之規劃,一般民眾應該大都會支持;如果情況確是會如此,那政府為何要怕得罪比例居於少數但持有土地面積比例大之地主、財團或資本家?這就耐人尋味了!研判地方政府害怕地價稅之真正原因可能是:

(1)行政首長、民意代表、決策幕僚官員、以及地價及標準地價評議委員會委員等擁有大量土地財富者,為維護渠等本身之經濟利益。

(2)民選行政首長與民意代表故意向大地主、財團或資本家(簡單得說就是富人)傾斜,以營造良好之政商關係,以利獲得鉅額政治獻金。

(3)決策者根本就是偷懶、不用心或對於縣市發展規劃、社會成本效益分析以及財務規劃等缺乏概念,以至於無法提出具體可行之縣市發展與地價稅增額財務計畫。


三、如果地方政府不再害怕地價稅!

那地價稅收可增加多少?

假設有一天地方政府不再害怕課徵地價稅,而改按真實之地價課徵地價稅,那會發生什麼事?這是一個值得從各種層面加以分析之問題。在此,我們僅模擬平均稅率不變但稅基改變之地方政府潛在地價稅收入,給地方政府主政者或五都參選人參考。

假設地價稅率維持為98年之實徵平均稅率之水準,而稅基改為核課地價稅土地之公告現值,則全國地價稅收入可由98年之590.47億元增為2,135.16億元,增加金額為1,44.69億元,增加率為261.6%;若稅基改以核課地價稅土地之一般正常交易價值時,則地價稅收入更可增為2,704.35億元,增加金額為2,113.88億元,增加率為358%。

各縣市之地價稅基分別改為公告土地現值或一般正常交易價格課徵時,地價稅收之增加以台北市最高,可分別增收323.31億元或407.42億元,其次為台北縣可增收之地價分別為242.88億元或300.60億元,桃園縣、台中縣、高雄市以及台中市可增收之地價稅亦高,桃園縣可增收132.87億元或178.52億元;台中縣可增收121.45億元或175.84億元;高雄市可增收114.01億元或151.14億元;台中市可增87.12億元或144.85億元。

各縣市改以公告現值或一般正常交易價格為地價稅基時之地價稅收見表7之2~4欄所示,各縣市地價稅收均大幅增加。

其次,假設以核課地價稅土地之公告現值、一般正常交易價格為稅基,但地價稅率統一為1%及1.5%兩種情況,則全國之地價稅收可從98年實徵之590.47億元,大幅增加為2,053.04億元至3,880.81億元,各縣市之地價稅之增加情況詳見表7之5~8欄所示。


如果中央能推動修法,縮減免徵地價稅之範圍,例如:將都市計畫農業區土地全部納入課徵地價稅、將非都市地區之假農舍土地以及不符農地使用管制規定之農地(管制項目與標準需要重新檢討)亦納入課徵地價稅範圍,以維護農業生產環境;以及縮小工業用地、加油站、停車場等之優惠稅率等,並按公告土地現值或按地政單位所調查之一般正常交易價格課徵地價稅,則各縣市所可增收之地價稅將比上述模擬數字更高。

以上各種情境模擬結果,很清楚的告訴我們各地方政府之地價稅收入有極大之成長空間,地價稅收入要不要成長?端視地方行政首長之智慧、治理能力、膽識以及決心。


四、結語
經濟理論不難證明地價稅較其他稅具有效率,且不會降低經濟生產力。1976年諾貝爾經濟學獎得主Milton Friedman同意Henry George對地價稅之主張,認為地價稅有潛在之利益,因為它與其他稅不一樣,它不會因為稅負過重而削弱經濟活動,亦即不會造成社會損失(deadweight loss)。

另一諾貝爾經濟學獎得主William Vickrey於1996年亦支持以地價稅取代企業稅,包括土地改良稅在內,可提高經濟效率。

抑有進者,地價稅是對財富課稅,所以可縮小所得之不均。現代環境主義者認為地球是人類之共同財產,所以主張以生態稅取代命令與管制式之環境保護政策,地價稅係對土地資源課稅亦是生態稅之一種。

台灣之地價稅制如果能大幅改革,或甚至在稅率與課稅範圍等不變情況下,只要地方政府能將地價稅基調高到與一般正常交易價格水準,則:

(1)地方財政可趨於健全,地方政府不必仰賴中央鼻息,也能提升民眾福祉。

(2)地方政府自籌財源增加後,中央政府可以降低發展程度較高縣市之分配款與補助款,此可減輕中央政府之負擔,讓中央喘一口氣,使千瘡百孔之中央政府財政可逐步改善,以及增加對發展程度較低縣市之照顧。

(3)依市價或一般正常交易價格課徵地價稅可提高土地持有成本,降低囤積土地與炒作房地產之誘因,促使房價趨於平穩。

(4)可促進土地之流通,讓土地移轉到需用土地者,提高土地利用效率。

(5)可藉由地價稅回收公共建設資本化效益,作為公共建設、提升公共服務水準、以及改善生活環境品質之用。

(6)各縣市政府可以地價稅負與公共服務水準組合之差異,從事行銷,讓民眾與企業用腳投票,選擇最適當之縣市落腳,此可促進地方政府間之競爭,激發地方政府治理效能之提升。

(7)更重要的是,因為地價稅不能轉嫁,所以地價稅之課徵可促進財富重分配,縮短財富差距,此在M型社會已明顯形成之台灣社會深具意義。因此,建議政府正視現行地價稅制問題,並呼籲五都參選人對增收地價稅提出具體之主張。

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