本期文章

從社會住宅診斷台灣不動產政策

撰文/陳博志    

國家政策和治病用藥一樣,有些是治本的,有些是治標的,有些則是其實沒用的安慰劑。治標藥和安慰劑並非都不可用,有時它們也有本身的作用及協助治本的效果,有些藥有標本兼治的效果,有些處方也可同時包含不只一種治標、治本,或安慰劑的作用。但政府和醫生必須慎防用了治標或安慰劑,就忘了治本。土地和居住是很大的問題,要治標也要治本,必須同時採用很多項政策,我們不要用了一些治標的政策甚至安慰劑,就忘了治本的問題,甚至以為某些安慰劑是萬靈丹。

社會住宅治標不一定治本

例如,最近大眾關注的「社會住宅」雖然已成為各大政黨的共識,但它主要仍是個治標的政策,不太能期待由它負責完成治本的工作。由於有些地方房價實在很高,而有很多人買不起房子甚至無法在那裡工作的問題。因此用社會住宅租給這些人的確是解決這問題很好甚至必要的治標辦法,然而它不一定能治本,也就是無法解決房價高漲及其產生的財富不均的問題。

假設不動產價格繼續比所得更快速上漲,那住在社會住宅而未買房屋的人在一段時間後,就會變得相對比其他人更沒錢,因此社會住宅不只未能解決財富分配惡化的問題,還可能害了那些住戶。

四十多年前,我修施建生老師的經濟學原理時,他得意地說教授薪水雖然不高,但學校提供他們很好也可說值很多租金的宿舍,所以實際的薪水並不低。施老師因此也就沒在台北市買房子。但在經歷幾番房價飆漲之後,大約二十年前施老師就很感慨地說,古人說的沒錯,「有土斯有財。」沒買不動產的人都相對變窮。我們在推動社會住宅政策時,必須同時有政策可讓房價不再飆漲,或者至少要讓住社會住宅的人有獲得和買房差不多之報酬率的投資機會,例如能購買證券化的不動產。

社會住宅提供人民有自購房屋之外的另一種選擇,因此原則上可降低購屋需求,從而也有平抑房價也就是治本的作用。但除非提供的社會住宅數量甚大且種類多元化,否則這種平抑房價的作用可能不大。這是因為房價飆漲的主要原因,通常不是居住需求的增加,而是投機性需求,也就是認為房價要漲而想買來賺錢之需求的增加。所以除非社會住宅多到大部分人都可用低的租金租到滿意的房子,而讓人們不認為房價有多少上漲的空間,否則投機因素還是會使不動產價格暴漲。

我國自有房屋的比例逾八成以上,但每次房價漲勢起時,仍有很多人投入買房,原因並不是他們沒房屋可住,而是要得到漲價的利益,或者避免因房價上漲而變成比別人貧窮。許多有房子的人仍有這種投機的動機,住社會住宅的人更不能免於投機獲利的誘惑和壓力,所以有限的社會住宅並不能防止房市投機和暴漲的發生。我們要有其他治本的方法才能降低這種一再發生,並把房價炒得很高的房市泡沫經濟。

如何平抑不動產價格?

平抑不動產價格所需的治本方法並不少,在供給面上至少可包括工商和住宅用地的擴大、郊區交通和公共建設的改善以及土地用途較彈性的變更;需求面則包括穩定的貨幣金融政策、對不動產融資的監控、對租戶較有保障的租房制度以及可降低投機利益的稅制等等。

但多年來國內的政策討論太偏重稅制,特別是對交易利得的課稅,甚至誤以為只要改了稅制就可以平抑房價並達到公平和居住正義。我國的土地問題一直沒有改善,至少有一部分是因多年來政策和學者誇大了稅制的作用,一再以它為爭論焦點所造成。目前很多人對房地合一課稅等稅改也似有這種偏高的期待,而它實際上卻可能是安慰劑的成分居多。有人甚至認為這是有嚴重副作用的安慰劑,前行政院長陳沖也質疑這次房屋稅改是歪打歪著的錯誤政策。

合適的稅制對平抑不動產價格不是沒有用,也不是不必要,但我們若太期待用稅制解決問題而忽略其他政策,則政策強度可能過大以致可能會有太大的副作用,而且不能真正解決問題。以前國人曾希望藉漲價歸公的土增稅來平均地權。但後來大家才注意到,除非增值稅率極高甚至高達100%,否則投機炒作者仍有利可圖。但極高的增值稅卻可能使地主失去交易的意願,而讓很多土地繼續鎖死在低價值的用途,並降低全經濟的生產力。

奢侈稅無法阻止投機炒作

近年來包括奢侈稅在內的各項不動產稅改革的主張,已都不是早期那種全面提高增值稅的想法,而是只針對一部分不動產或其交易提高稅負。這種做法似乎以為這類不動產或不動產交易是房價飆漲的禍首,只要把它們壓抑就可以平抑房價。但事實並非如此。各類不動產都有投機炒作的空間,只壓抑一部分的效果是有限的。這類政策主張或許並不是不知這個道理,但為了避免傷及窮人和自己的選票,只好縮小打擊面。但在只能局部用藥而求速效的情況下,用藥只好更猛,也就是用更高的實際稅率,以彰顯這些政策做為安慰劑的作用,也就是讓人民覺得政府或政治人物有在做事的作用。但這一來對高低稅負範圍的劃分,就可能有更多不公平或降低效率的後果,而投機者更會改採其他較少被管到的獲利途徑,甚至可能造成更大的傷害。

各種稅制除非把所有獲利都充公,否則都不能完全阻止投機炒作。何況在只有局部重稅的情況下,投機炒作者仍有很多其他的炒作空間,所以我們不該把房地政策全寄望於局部性的稅制。對稅制的討論若又只限於稅率的高低和高稅率的範圍,則眼界更太狹窄。本文不想對目前已眾說紛紜的新稅制做具體的討論,只希望政府和政治人物能把眼界拉高,不要只注意安慰劑而忘了治本。

土地囤積和地目變更最可惡

這裡只舉一個例子來說明目前稅制討論的盲點。對台灣不動產問題稍有瞭解的人可能都知道,不動產炒作的最上游也可能是最不公平或最可惡的問題,是土地的囤積和地目變更。但各種新的稅制卻都放過這一大塊,有些擬議中的政策還要對長期持有提供很大的優惠。陳沖前院長雖然相當具體地警告新的房屋稅可能歪打歪著,但他認為不動產稅租應以買賣的利得稅為重點,而不是房屋稅這持有稅,恐怕也是不正確的看法。

二十多年前增值稅實價課稅的爭議時,學者最後有個大致的共識,即提高持有稅是比只重交易稅更合適的政策。理由並不複雜,較高的持有稅可降低囤積的獲利,也反應持有土地之潛在所得該承擔的租稅,人民分年納稅也比交易時一次納很高的稅更不會設法逃避,而且持有稅也可以較精準而公平地劃出可以適用較低稅率的範圍和時間。相對地,交易稅率太低則少阻嚇投機之效果,太高則有前述鎖死土地用途之作用,而且交易稅高低之範圍很難合理劃分,實務上更有很多減免或逃避稅的漏洞。例如土地遺產是不課增值稅的。只要有一段時間是自用住宅,不管以前長期做甚麼用都可以免稅。由企業長期持有而以股票交易代替土地交易,也一樣可以避稅。所以土地稅制若只重交易所得稅,是不恰當的。

二十多年前我曾向前總統李登輝提一些較偏向治本的政策,其中包括以二、三十年的長期間緩慢提高地價稅,但很多建議並未能實現,本文不再重述(請參閱《梁國樹教授政策建言集3,經濟發展政策建言》(1998年,台北,遠流出版), PP. 387~391「對土地政策之建議」,PP.415~421「對長期土地政策方向之建議」,PP.433~438「對土地增值稅按實際移轉價格課徵方法之建議」PP.439~447「土地增值稅課徵方法之分析與建議」PP.466~470「新市鎮開發之建議」)。


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